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新實施的《工程總承包管理辦法》給建筑行業帶來哪些沖擊?

  2019年的最后一天,一則重磅消息為建筑行業送來了新年“大禮”:歷經兩年時間、兩次征求意見,住建部、國家發改委聯合發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱“總包管理辦法”),并確定于2020年3月1日正式實施??偘芾磙k法全文28條,條文本身沒有太多新的法律概念或者邏輯需要從法律適用層面進行分析解讀,而更多的是對建筑行業理念更迭和能力提升提出了新要求,需要行業認真學習、深刻領會、積極應對。

  一

  青山遮不住,畢竟東流去

  傳統的施工總承包業務的繁榮,是英國古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中論及的社會分工的效應。傳統的施工總承包業務在精細分工模式下帶來行業快速發展的同時,也產生兩大弊?。阂皇窃趩误w項目建設中由于存在工程設計、采購、施工各主要環節的分離,導致各主體間的工作推諉和責任界線模糊,從而造成工程建設周期的拖長和投資效益的降低;二是在行業方面,中國建筑企業全過程統籌建設能力較差,技術能力較弱,在國際建筑市場的競爭力不強。

  一方面市場需要能提供設計、采購和施工的集合,形成建筑產品全過程服務的企業,以簡化建設單位的管理,明確責任主體,減少設計、采購和施工的交疊,以達到縮短項目建設周期、提高工程質量和投資效益的目的;另一方面國家希望培育具有融資、設計、施工和運營維護等綜合能力的國際型工程公司,推動建筑企業走出去,參與國際競爭。

  正是在上述背景下,一系列改革措施緊鑼密鼓的出臺。1984年,工程總承包首次被納入國務院頒布的《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》。2005年,原建設部等六部委頒布《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》,提出要大力推動工程總承包建設方式。2014年,住房城鄉建設部先后批準若干省市開展工程總承包試點。2017年,國務院辦公廳下發的《關于促進建筑業持續健康發展的意見》,再次提出了要“加快推進工程總承包”,并作為建筑業改革發展的重點之一。2017年,住房城鄉建設部印發關于《建筑業發展“十三五”規劃》,強調要“培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業”。直至現今頒布實施總包管理辦法,國家政策層面已呈“山雨欲來風滿樓”之勢。

  二

  驚濤拍案,卷起千堆雪

  何謂“工程總承包”?總包管理辦法第三條對此作出明確定義:“本辦法所稱工程總承包,是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同,對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包,并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。”

  盡管傳統的施工總承包模式并不會從市場上消失,但在“強者通吃”的時代,一但工程總承包企業培育成熟,普通的施工企業將在市場競爭中處于劣勢,并最終被取代,這也為時不遠。那么,總包管理辦法對傳統施工企業的理念和能力的沖擊是什么呢?

  (一)對計價模式的沖擊:從工程量清單計價到總價包干

  總包管理辦法第十六條規定:“企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同,政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。采用總價合同的,除合同約定可以調整的情形外,合同總價一般不予調整。”傳統施工總承包模式下,主要采用工程量清單計價,固定單價;而工程總承包模式主要采用總價合同。

  這兩個價格模式下發承包雙方所承擔的價格風險截然不同:綜合單價計價模式下,除了工程量按實結算外,施工企業還有一系列辦法要求建設單位調增合同價款,其結果往往出現預算超概算、結算超預算的情況,受外界詬病的 “低價中標、高價索賠” 卻成了施工企業盈利的主要方式。

  在總價合同模式下,總包管理辦法規定了五類風險屬于建設單位(具體包括:主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比,波動幅度超過合同約定幅度的部分;因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化;不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化;因建設單位原因產生的工程費用和工期的變化;不可抗力造成的工程費用和工期的變化),其它風險均屬于承包人承擔。在此情況下,承包人通過索賠的增加合同價款的道路基本被堵死。

  當然,風險和收益相伴相隨,在總價合同模式下,總承包人可以在保障建設項目各項功能前提下,通過優化設計節約成本,通過加強管理提高效益。當然,這項工作更加考驗總包人的綜合實力。

  (二)對企業資質的沖擊:從“單資質”到“雙資質”

  總包管理辦法第十條規定:“工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質,或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。”這條款實施被業界稱為工程總承包企業“雙資質”時代的來臨。

  目前的建筑企業,單一資質為絕大多數,絕大部份企業要么具備施工資質,要么擁有設計資質。建筑施工企業與建筑設計企業雖同屬建筑行業,但兩者從人力資源、知識結構、資本構成等方面卻涇渭分明。雖然本次總包管理辦法提出“設計、施工”資質可以互認,但必須符合企業資質條件。

  總包管理辦法第十二條對此作出了具體規定:“鼓勵設計單位申請取得施工資質,已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位,可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。鼓勵施工單位申請取得工程設計資質,具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報。”

  眾所周知,施工企業是重資產行業,有極其嚴格的標準,目前大多數設計企業欲通過審批取得施工企業資質的成功率較低。另外,雖然設計企業兼并施工企業是一個快捷路徑,但“蛇吞象”難度極大。相反,施工向上游延伸通過兼并設計企業獲得資質較容易。

  “雙資質”并不意味著資質簡單的一加一,而需要總承包企業能聚集并有機整合人才,能將設計和施工進行深度融合。“雙資質”也意味著工程總承包單位應當具有更高的與承接工程相類似的設計、施工相應業績、項目管理能力、財務和風險承擔能力,這對原單一的設計類企業和施工類企業均是個挑戰。

  (三)對項目經理能力的沖擊:從專業人才到復合性專家

  總包管理辦法第二十條規定了工程總承包項目經理應當具備的“硬件”條件:取得相應工程建設類注冊執業資格,包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等;未實施注冊執業資格的,取得高級專業技術職稱;擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經理、設計項目負責人、施工項目負責人或者項目總監理工程師??偘芾磙k法同時規定工程總承包項目經理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。上述要求將導致短期內工程總承包項目經理將成為稀缺資源。

  國家設立工程總承包“單位+人員”制度,在單位方面設定工程總承包設計施工“雙資質”制度,在人員方面強化對項目經理任職條件和在職情況的約束,對于變革我國傳統的工程設計和施工相分離的“兩張皮”、防控質量安全事故和責任邊界不明帶來的種種弊端具有重要的現實意義。 高標準、高要求下的項目經理資格,對項目經理本人和所在企業,均帶來巨大的沖擊。

  三

  千淘萬漉雖辛苦,吹盡狂沙始到金

  一百多年前,狄更斯在《雙城記》的開頭便寫道:“這是最好的時代,也是最壞的時代”,這也可以來形容我們所處的時代——激烈的市場競爭,層出不窮的改革措施,使人分秒不可懈怠,時代促使你要么涌立潮頭,要么被時代淘汰,別無它途。

  總包管理辦法第一條就揭示其頒布施行的目的在于“規范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動,提升工程建設質量和效益”。

  可以預見,總包管理辦法將打破建筑行業原有的生態格局,對行業進行重新洗牌,同時也預告著建筑行業將進入了一個全新的時代——工程總承包時代。隨著工程總承包時代的到來,在“適者生存,優勝劣汰”的生存法則下,建筑行業必將涌現出一批新的引領者。

(來源:浙江澤大律師事務所)




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